نحو بيئة مواتية للعمل المدني بعد الأسد

مقدمة
يُعتبر المجتمع المدني القطاع الثالث إلى جانب الدولة والقطاع الخاص. ويشمل أشكالاً مختلفة من المنظمات والهيئات التي تختلف أدوارها من بلد إلى آخر تبعاً للبيئة التي تعمل فيها. ويرتبط مفهوم المجتمع المدني عموماً بأربعة مفاهيم أساسية: القدرة على التنظيم الذاتي، وتمثيل مصالح المجتمع، وتقديم خدمات للصالح العام، بما في ذلك المداولات حول القضايا ذات الاهتمام العام. ([1]) تاريخياً، عرفت سورية أشكالاً متعددة من منظمات المجتمع المدني، أطرتها السلطات الحاكمة المتعاقبة بقوانين تعكس فلسفتها ورؤيتها للعمل المدني. واتسمت هذه المنظمات غالباً بالريبة وعدم الثقة، مما استلزم السيطرة عليها والهيمنة عليها. وقد انعكست هذه الفلسفة بشكل خاص في القانون رقم 93 لعام 1958 سيئ السمعة بشأن الجمعيات والمؤسسات الخاصة، الذي استخدمته الحكومات المتعاقبة كأداة للسيطرة على الجمعيات، مع تعديلات ولوائح تنفيذية أكثر تقييداً، وعززته حزمة من القوانين المقيدة للحريات العامة. كما اقتصرت هذه المقاربة على الأنشطة الخيرية والإنسانية والخدمية، مع إقصائها عن مجالات التنمية وحقوق الإنسان والسياسة من خلال القيود أو الإكراه أو التهديد. وتنامى دور منظمات المجتمع المدني خلال الثورة السورية، نتيجة تراجع سيطرة الدولة المركزية والحاجة الماسة للدعم الخارجي. ومع تشكّل مناطق نفوذ تديرها سلطات الأمر الواقع، افتقر المجتمع المدني إلى إطار تنظيمي موحد.

بعد سقوط نظام الأسد في ديسمبر/كانون الأول 2024، اضطرت السلطات الجديدة إلى الموازنة بين الحاجة إلى وجود الدولة لتنظيم عمل المجتمع المدني والإشراف عليه من جهة، وضرورة منح المنظمات حرية العمل لجذب المانحين وتلبية الاحتياجات من جهة أخرى. وقد نتج عن ذلك نهج هجين قائم على مواءمة تجربة حكومة الإنقاذ في إدارة منظمات المجتمع المدني مع الأطر التنظيمية والقانونية التي تحكم الجمعيات والمؤسسات المعتمدة من وزارة الشؤون الاجتماعية والعمل في دمشق. وقد خلق هذا النهج مساحات ناشئة لمنظمات المجتمع المدني، مدعومة بمرونة الحكومة الجديدة وانفتاحها الحذر عليها. ومع ذلك، فقد أثارت أيضًا مخاوف المنظمات بشأن الثغرات القانونية والتنظيمية التي يمكن استغلالها لإعادة سيطرة الدولة على الجمعيات. ويتجلى هذا بشكل خاص في ظل استمرار العمل بالقانون رقم 93 لعام 1958 وغياب مداولات رسمية جادة حتى الآن بشأن صياغة قانون جديد لمنظمات المجتمع المدني. وانطلاقًا من أهمية تجاوز إرث الماضي، وسد الثغرات القائمة، وتعزيز المساحات الناشئة والفرص المتاحة، تدرس هذه الورقة مسار عمل المجتمع المدني قبل وبعد سقوط الأسد، مما يؤدي إلى اقتراح سياسات وخطوات من شأنها تهيئة بيئة مواتية لعمل المجتمع المدني في سوريا.

عمل المجتمع المدني قبل سقوط الأسد: البقاء رغم القيود

عكست القوانين المنظمة لعمل منظمات المجتمع المدني في سوريا فلسفة السلطات الحاكمة تجاه عمل المجتمع المدني. واتسمت العلاقة بين السلطات المتعاقبة والمنظمات بالتوتر في كثير من الأحيان، حيث اعتُبرت الأخيرة تهديدًا محتملًا لوحدة الدولة ونظامها الحاكم، نظرًا لإمكاناتها السياسية وإمكانية استغلالها خارجيًا. استلزم ذلك رقابة الدولة (قانون الجمعيات العثماني لعام ١٩٠٩)، أو تهديدًا لهيمنة السلطة الحاكمة، نظرًا لقدرتها التمثيلية على التعبئة والحشد. لذا، اضطرت السلطات إلى التدخل المفرط في إدارة المنظمات، وفرض رقابة تعسفية عليها، وتجريدها من أي بُعد تمثيلي، بحصرها في الأنشطة الخيرية/الخدمية تحت مسمى العمل المدني.
ساد هذا الاتجاه خلال عهد الاتحاد السوري المصري (القانون رقم 93 لعام 1958 بشأن الجمعيات والمؤسسات الخاصة) وفي وقت لاحق خلال عهد البعث في عهد حافظ الأسد، حيث تم الحفاظ على القانون رقم 93 كأداة للسيطرة على المنظمات وتعزيزه بتعديلات ولوائح تنفيذية أكثر تقييدًا، بالإضافة إلى تقويته بسلسلة من الإجراءات والقوانين لفرض السيطرة المركزية على المجال المدني، مثل إنشاء منظمات مدنية مرتبطة بحزب البعث، والسيطرة على النقابات. في بداية حكم بشار الأسد، اتسعت مساحة المناورة لمنظمات المجتمع المدني على الرغم من استمرار سريان القانون رقم 93. وكان ذلك بسبب متطلبات الشراكة مع الاتحاد الأوروبي ([2]) وحاجة النظام إلى سد الثغرات الناشئة عن التراجع التدريجي للسياسات الاجتماعية للدولة. وكان هذا بالإضافة إلى استرضاء السوريين من خلال فتح المجتمع المدني ([3]) واستخدامه في حملة علاقات عامة للترويج للنظام. كما سعى إلى جذب التمويل الأجنبي تحت ستار التنمية والعمل المدني، كما يتضح من إنشاء الأمانة السورية للتنمية في عام 2007. أظهر النظام مرونة في إطار ما يصفه ستيفن هايدمان بالتحديث الاستبدادي كاستراتيجية لامتصاص الأزمات دون تغييرات جوهرية في بنية النظام. وهذا يفسر الطفرة في الجمعيات بين عامي 2005 و2010، حيث زاد عدد الجمعيات المرخصة من 650 إلى 1485 ([4])، ومعظمها منظمات خيرية وإنسانية. ومع اندلاع الثورة السورية في عام 2011، ازداد دور وأهمية منظمات المجتمع المدني بسبب تراجع سيطرة مؤسسات الدولة المركزية ودورها المحدود في تقديم الخدمات، بالتزامن مع زيادة مستوى الحاجة. وقد رافق ذلك أيضًا زيادة الدعم المقدم للمنظمات من قبل الجهات المانحة. وبشكل عام، اتسم عمل المجتمع المدني خلال الثورة بتعدد الأطر التنظيمية وضعف معايير المساءلة ومحاولات السلطات الفعلية لتشديد سيطرتها على بيئة المجتمع المدني. حافظ نظام الأسد على الإطار القانوني الناظم للجمعيات (القانون رقم 93)، وأدخل آليات تنظيمية لتعزيز هيمنة المنظمات المدعومة والمرتبطة بالقصر الرئاسي على العمل الإنساني وقطاع المجتمع المدني. وقد تم ذلك بهدف الحفاظ على شبكات المحسوبية ودعم حاضنات الموالين، فضلًا عن احتكار دعم المانحين قدر الإمكان، في ظل تراجع موارد الدولة. علاوة على ذلك، لم تسلم المنظمات في المناطق الخارجة عن سيطرة النظام من تدخلات سلطات الأمر الواقع، من خلال أدواتها الأمنية والحوكمة، نظرًا للموارد التي تمثلها والتهديد المحتمل الذي تشكله. المجتمع المدني بعد الأسد: نوافذ وجدران

سقط نظام الأسد في ديسمبر/كانون الأول 2024 نتيجة عملية ردع العدوان. لاحقًا، تولّت حكومة إنقاذ إدلب إدارة مؤسسات الدولة حتى تشكيل حكومة انتقالية، والتي ظهرت إلى الوجود في مارس/آذار 2025. في إدارة منظمات المجتمع المدني، كان على السلطة الجديدة الموازنة بين حاجة الدولة لتنظيم عمل المجتمع المدني والإشراف عليه من جهة، وضرورة منح المنظمات مجالًا للعمل لجذب المانحين وتلبية الاحتياجات من جهة أخرى. نتج عن ذلك نهجٌ هجينٌ قائمٌ على مواءمة تجربة إدلب في إدارة منظمات المجتمع المدني مع الأطر التنظيمية والقانونية التي تحكم الجمعيات والمؤسسات المعتمدة من وزارة الشؤون الاجتماعية والعمل في دمشق ([5])، وما نتج عنها من تعديلات محلية. ([6]) كان لهذا النهج أثرٌ على بيئة عمل المجتمع المدني في فترة ما بعد الأسد. ويمكن تلخيص أبرز سماته على النحو التالي:
الاتجاه نحو الرقابة المركزية على عمل المجتمع المدني: اتخذت وزارة الشؤون الاجتماعية والعمل سلسلة من القرارات والإجراءات التي فُسِّرت على أنها محاولة لفرض الرقابة المركزية على عمل المجتمع المدني، خلافًا لالتزامها بضمان بيئة عمل آمنة. وشرعية عمل المنظمات والجمعيات وإزالة العوائق أمام عملها. ([7]) ويتجلى ذلك أولًا في الحفاظ على القانون سيء السمعة رقم 93 لسنة 1958، حيث يمنح وزارة الشؤون الاجتماعية والعمل صلاحيات واسعة لمراقبة وتقييد حركة المنظمات وحلها ومراقبة أموالها. ثانيًا، إلزام المنظمات غير الحكومية باستخدام نماذج موحدة، بما في ذلك اللوائح الداخلية، كما نص على ذلك القرار رقم 5201 بتاريخ 29 ديسمبر 2024، في خطوة اعتبرتها بعض الجمعيات مخالفة لقانون الجمعيات. ([8]) ردت الوزارة بأن هذه الخطوة قانونية ومتوافقة مع المادة 30 من اللائحة التنفيذية رقم 1330 لقانون الجمعيات رقم 93. ثالثًا، إصدار التعميم رقم 28 بتاريخ 20 فبراير 2025 من وزارة الشؤون الاجتماعية والعمل، وكذلك التعميم رقم 2391 الصادر عن مديرية الشؤون الاجتماعية والعمل بدمشق، واللذين ينصان على عدم مخاطبة أو التواصل مع المنظمات الدولية ووكالات الأمم المتحدة والمنظمات الدولية والاتحادات العربية ووزارة الخارجية إلا من خلال مديرية التخطيط والتعاون الدولي بوزارة الشؤون الاجتماعية والعمل. وقد أثارت هذه الخطوة انتقادات من العاملين في منظمات المجتمع المدني، مما أجبر الوزارة على التوضيح في بيان صدر بتاريخ 18 مارس 2025، أن الجمعيات والمنظمات غير الحكومية غير معنية بهذا التعميم. ([9])

المرونة المتاحة والمساحات المتاحة: أعلنت وزارة الشؤون الاجتماعية والعمل في تقريرها عن إنجازاتها للفترة الممتدة من ديسمبر 2024 إلى فبراير 2025، عن تلقيها 817 طلب ترخيص لمنظمات غير حكومية، تم ترخيص 586 منها وفق الإجراءات المتبعة والفعالة، بمعدل 7 منظمات يوميًا. وتُظهر الوزارة حاليًا مرونة ملحوظة في عملية ترخيص المنظمات غير الحكومية، ويتجلى ذلك في: ([10]) 1) تعاون موظفي الوزارة مع المنظمات خلال عملية الترخيص، بالإضافة إلى منح تراخيص مشروطة وحدود زمنية للمنظمات التي واجهت صعوبات في الحصول على الوثائق المطلوبة، مما يسمح لها بالعمل حتى استكمال إجراءاتها. وتعود هذه المرونة إلى صعوبة الحصول على بعض الوثائق، مثل شهادة عدم محكومية للأعضاء وإشعار فتح حساب مصرفي. ٢) لم تتعرض المنظمات لتحديات أمنية أو تدقيق مفرط أثناء تقييم طلبات التأسيس، وحتى تلك التي تتطلب تدقيقًا أمنيًا خاصًا (تسجيل استئجار مقرات المنظمات) لم تكن صعبةً للغاية إلا إذا كانت لديها صلات محتملة بنظام الأسد السابق أو كانت تابعة له. ٣) تضمن بيان وزارة الشؤون الاجتماعية والعمل رقم ٩٦٥ جوانب تشير إلى مرونتها في إدارة ملف المنظمات غير الحكومية، مثل: السماح لها بالعمل ضمن ثلاثة قطاعات رئيسية، وزيادة أهدافها إلى أكثر من أربعة، وتمكينها من العمل على جميع الأراضي السورية، بالإضافة إلى انفتاحها على المقترحات المقدمة والرد على الاستفسارات حول آلية عمل المنظمات غير الحكومية. ([١١])

تداخل الصلاحيات والأدوار: أدى التوافق بين تجربة إدلب والتجربة المؤسساتية والأطر القانونية في دمشق إلى عدم وضوح البيئة التنظيمية لعمل المجتمع المدني، مع تعدد الأدوار والمراكز. لا تقتصر إدارة المنظمات غير الحكومية على وزارة الشؤون الاجتماعية والعمل، بل يشترك فيها أيضًا مكتب تنسيق العمل الإنساني ([12])، الذي لا يُعرف تبعيته المؤسسية بدقة، إذ يعتقد البعض أنه جزءٌ حديث التأسيس من وزارة الخارجية السورية، بينما يعتقد آخرون أنه مؤسسة مستقلة تعمل كهيكل موازٍ لوزارة الشؤون الاجتماعية والعمل. كذلك، لا يمكن للمنظمات تجاوز دور الوزارات الخدمية كالصحة والتعليم في عملها، كما يتضح من نص القرار 5201 الذي ينظم إجراءات ترخيص المنظمات غير الحكومية.
([13]) عمليًا، يتضح أن للهياكل المحلية، وخاصة الإدارة الإقليمية ([14])، دورًا في تنسيق عمل المنظمات في الميدان والإشراف على أنشطتها، ([15]) وكونها نقطة دخول مركزية للمنظمات في تقييم احتياجات المجتمعات المحلية. ([16]) وقد أدى تعدد المراكز إلى إرباك المنظمات غير الحكومية. ففي حين يُنظر إلى وزارة الشؤون الاجتماعية والعمل على أنها مرنة وتتعامل مع قضايا تسجيل المنظمات وتقديم الإرشادات والإجراءات التنظيمية بسهولة، يُنظر إلى مكتب تنسيق العمل الإنساني على أنه أكثر صرامة وآليات عمله غير واضحة، حيث يتحمل مسؤولية الإشراف المباشر والتنسيق واشتراط الموافقات المسبقة على الأنشطة التي سيتم تنفيذها. ([17]) كما أنه يحدد القواعد التي تحكم عمل المنظمات غير الحكومية الدولية والمحلية. ([18])

المخاوف المشتركة والبدائل المقترحة: نحو بيئة مواتية للعمل المدني

لكل من العاملين في المجتمع المدني والإدارة

تثير التطورات الجديدة مخاوف متبادلة تجاه بعضها البعض. تخشى المنظمات من ثغرات في الأطر القانونية والتنظيمية التي تحكم عملها، مما يُقيد حركتها ومساحة عملها المدني، بينما تُبدي السلطات مخاوف أمنية بشأن دور المنظمات وعلاقاتها في الخارج. ويمكن معالجة هذه المخاوف المتبادلة من خلال الحوار والمبادئ التي تُنظم العلاقة التكاملية بين الطرفين.

تسود حالة من الترقب وعدم اليقين بين منظمات المجتمع المدني حيال التوجه الجديد للحكومة الانتقالية بعد انتهاء مدة الترخيص المؤقت (ستة أشهر) الممنوح لها بموجب القرار رقم 5201. كما أن استمرارية عملها مرتبطة بالحصول على ترخيص دائم، يخضع لعملية تقييم غير واضحة المعالم، تشمل الآليات والمعايير والجهة المسؤولة. وهذا يُعزز مخاوفها من أن تلجأ وزارة الشؤون الاجتماعية والعمل إلى حل العديد من المنظمات أو دمجها مع منظمات أخرى، بموجب صلاحياتها بموجب القانون رقم 93. كما أن هناك مخاوف من أن مدة الستة أشهر غير عادلة لتقييم عمل المنظمات في سياق ما بعد الأسد. هناك أيضًا قلق بشأن الكفاءة القانونية والإدارية للكوادر المسؤولة عن إدارة وتنظيم منظمات المجتمع المدني، مما يؤثر على تقييم المنظمات ويفتح الباب أمام احتمال الفساد وإساءة الاستخدام عند استخدام السلطة الممنوحة للكوادر في عملية التقييم. وتعزز مخاوف المنظمات الصلاحيات الواسعة الممنوحة بموجب القانون رقم 93 لعام 1958 لوزارة الشؤون الاجتماعية والعمل، والتي تُصاغ عمومًا على أنها “مخالفات جسيمة”، لحل الجمعيات ودمجها ومصادرة أصولها المالية. ([19]) وتُكمل هذه المخاوف الدور المركزي لمكتب تنسيق العمل الإنساني في الإشراف على المنظمات غير الحكومية المحلية والدولية ومراقبتها، بما يتجاوز المهام الأساسية لوزارة الشؤون الاجتماعية والعمل، وكذلك في آليات عملها وهيكلها وصلاحياتها غير المحددة.